落地細(xì)則尚待厘清 協(xié)調(diào)機制急需完善

怎么算好生態(tài)補償這筆賬

8月5日，江西省九江市。江西地處長江中下游，擁有152公里長江岸線。據(jù)了解，2016年開始，江西在全省100個縣市區(qū)全面推開流域生態(tài)補償，2016年至2018年三年間流域生態(tài)補償資金規(guī)模將超過75億元。

“這是個試點工作，有創(chuàng)新性，我們希望隨著兩省財政收入的增長，能加快推進生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟效應(yīng)，但目前還在探索過程中。”日前，安徽省環(huán)保廳副廳長羅宏如此總結(jié)近幾年安徽與浙江在新安江流域推進的水環(huán)境生態(tài)補償嘗試。

新安江是安徽三大水系之一，流入浙江境內(nèi)，注入千島湖。從2012年起，在財政部、原環(huán)保部指導(dǎo)下，安徽、浙江兩省開展了新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膬奢喸圏c工作，每輪試點為期3年。中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，約定水質(zhì)達標(biāo)后，浙江補給安徽1億元，反之則安徽補給浙江1億元。

2015年，兩省首輪跨流域生態(tài)補償機制試點工作到期后，安徽、浙江啟動了第二輪試點工作，并在原有基礎(chǔ)上各自再追加1億元，用于新安江的生態(tài)環(huán)境保護。

試點工作開展以來，安徽圍繞新安江水質(zhì)作出了不少努力。據(jù)羅宏介紹，僅黃山市就關(guān)停了170多家污染企業(yè)，90多家工業(yè)企業(yè)陸續(xù)搬遷至循環(huán)經(jīng)濟園，優(yōu)化升級項目510多個。

但他也表示，相比這些努力，安徽最終得到的生態(tài)補償資金“從成本來說是不夠的”，而且也很難算清具體成本。事實上，這也是許多地方在探索生態(tài)補償機制時遇到的共同問題。作為實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的重要手段，生態(tài)補償機制是一項以經(jīng)濟手段為主，調(diào)節(jié)相關(guān)方利益關(guān)系的制度安排。但在實踐中，還存在資金不足，缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，上下游之間的環(huán)境賬、經(jīng)濟賬很難算清等問題。

地方政府的成績表和驅(qū)動力

面對記者的長槍短炮，學(xué)者出身的楊志平顯得很自信，回答提問時各種數(shù)據(jù)信手拈來。這兩年，江西在全國率先建立了全流域生態(tài)補償機制，累計投入的資金總額位于全國前列，作為江西省發(fā)改委下屬的山江湖辦公室副研究員，楊志平曾參與這項制度的籌劃和執(zhí)行。

從2016年開始，江西在全省100個縣(市、區(qū))全面推開流域生態(tài)補償，當(dāng)年及2017年共投入流域生態(tài)補償資金47.81億元。今年將再籌集超過28.9億元實施補償，3年間流域生態(tài)補償資金規(guī)模將超過75億元。

按照《江西省流域生態(tài)補償辦法》，這些資金的分配將以水質(zhì)為主要指標(biāo)，同時兼顧森林生態(tài)保護、水資源管理等因素，對水質(zhì)改善較好、生態(tài)保護貢獻大、節(jié)約用水多的縣(市、區(qū))加大補償力度。據(jù)楊志平介紹，江西還出臺了相關(guān)的考核評分辦法，共設(shè)立數(shù)十個具體的考核指標(biāo)，并出臺了相關(guān)資金使用辦法，要求各縣市每年6月匯報資金使用情況。

這些資金正成為江西各地生態(tài)環(huán)保的成績表和驅(qū)動力。據(jù)楊志平介紹，實施生態(tài)補償機制以來，尋烏、安遠(yuǎn)等縣市已獲得上億元生態(tài)補償金，而南昌下屬的一些區(qū)縣不僅沒拿到這筆資金，反而還要向省級財政繳納數(shù)百萬元。

類似的做法也出現(xiàn)在長江上游的其他省份。在湖北宜昌，當(dāng)?shù)貙㈤L江支流黃柏河的斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，與下屬的夷陵區(qū)、遠(yuǎn)安縣的生態(tài)補償資金、磷礦開采份額“雙掛鉤”。

據(jù)宜昌市黃柏河綜合執(zhí)法支隊隊長洪鈞介紹，當(dāng)?shù)卦谶@兩個區(qū)縣設(shè)立了18個水質(zhì)監(jiān)測斷面，每10天測一次，作為“雙掛鉤”的重要依據(jù)。例如，夷陵區(qū)將水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果分解到流域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)，以倒逼污染排放企業(yè)改造升級。目前該區(qū)已搬遷拆除規(guī)模養(yǎng)殖場53家，整治排污口32個，新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠9家，改造升級6家。

“把資源開發(fā)與環(huán)境保護直接掛鉤，如果做不好，縣政府要繳納生態(tài)補償金，失去更多開采份額，也實現(xiàn)了相互競爭。”洪鈞如此總結(jié)這一試點經(jīng)驗。

將“雙掛鉤”作為生態(tài)補償重要做法的，還有貴州。據(jù)貴州省水利廳總工程師李晉介紹，貴州實施了由省級財政獎補的生態(tài)補償機制：如果水質(zhì)達標(biāo)，上游地區(qū)不僅可獲得下游地區(qū)提供的生態(tài)補償金，還可獲得省級財政獎補資金，反之則要繳納罰金。

這一機制也與地方干部的考核直接掛鉤，由水利、環(huán)保等部門將各地生態(tài)補償?shù)膶嵤┣闆r向組織部門匯報，直接與干部考核相關(guān)聯(lián)。

上下游怎么算好生態(tài)補償賬本

雖然已有階段性成效，但李晉還是認(rèn)為，生態(tài)補償?shù)姆秶鸵?guī)模應(yīng)再大一點。“貴州是西部省份，還是缺乏資金，希望長江流域的其他省份能多參與這種生態(tài)補償。”

楊志平也清楚，許多地方的試點經(jīng)驗背后仍然存在問題：“這都是江西自掏資金構(gòu)建的。”作為政策參與者，他坦承這類由各地實施的生態(tài)補償尚屬縱向的獎補措施，并不是真正意義上的橫向生態(tài)補償。

“現(xiàn)在的核心問題是，保護者受補償、受益者付費的機制還沒建立起來。”他呼吁，長江流域各省市之間的橫向生態(tài)補償機制亟待建立。

但跨行政區(qū)域的制度協(xié)調(diào)，一直是個大難題。在流域上下游間實行橫向生態(tài)補償機制仍需要解決許多細(xì)節(jié)問題，尤其是怎么算好上下游之間的環(huán)境賬、經(jīng)濟賬。

在開展橫向生態(tài)補償試點比較早的安徽和浙江之間，就曾因指標(biāo)細(xì)則不同而造成過困擾。

在剛開始試點時，安徽和浙江對交界處新安江的水質(zhì)評判標(biāo)準(zhǔn)有不同的看法。安徽方面認(rèn)為，應(yīng)該以河流水質(zhì)的三類水作為評判基準(zhǔn);浙江方面則認(rèn)為，新安江在進入浙江省后注入千島湖，應(yīng)該以湖泊二類水水質(zhì)為基準(zhǔn)。而河流三類水水質(zhì)不監(jiān)測水的富營養(yǎng)化指標(biāo)，湖泊二類水則把富營養(yǎng)化指標(biāo)看得很重。

不同的指標(biāo)，意味著不同的治理成本。最后，兩省協(xié)商決定，將新安江最近3年的平均水質(zhì)情況作為評判以后水質(zhì)變好或變壞的參照。

生態(tài)環(huán)境部水環(huán)境監(jiān)管司司長張波告訴中國青年報·中青在線記者，整體看來，許多生態(tài)補償試點仍未達到目標(biāo)效果。讓他感到遺憾的是，目前他“還沒見到全國有哪個地方建立了真正意義上的生態(tài)補償機制”。

張波分析，主要問題還是在于很難算清楚“賬本”：上下游之間應(yīng)該補償多少，以及從哪些方面補償，哪些生態(tài)保護工作是上游本來就應(yīng)該做的，哪些是為下游和流域整體做的，“這個賬該怎么算，還缺乏一套基礎(chǔ)的東西”。

“罰多少、獎補多少，這個數(shù)額怎么算是關(guān)鍵。如果算不出來這個數(shù)，怎么能讓上下游地區(qū)形成共識，來簽合同呢?”張波認(rèn)為，推行橫向生態(tài)補償機制應(yīng)以上游地區(qū)的指標(biāo)為主要參考，但也要評估上游自身的生態(tài)保護職責(zé)，但也正因如此，才難以算好詳細(xì)的“賬本”。

期待更多補償方式和協(xié)調(diào)機制

雖然面臨種種困難，但很多地方與專家也提出了自己的解決思路。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所研究員李忠認(rèn)為，生態(tài)補償?shù)姆绞娇梢愿佣嘣?，例如除資金補償以外，下游地區(qū)也可以考慮以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、人才培訓(xùn)、對口支援等項目式的方式來為上游地區(qū)提供補償。“上游把生態(tài)環(huán)境保護好了，下游有發(fā)展空間，上游也可以參與到下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。”

李忠也認(rèn)為，考慮到一些地方財政的現(xiàn)實壓力，開展橫向生態(tài)補償時也可以進一步發(fā)揮市場機制的作用。例如發(fā)行綠色債券，建立生態(tài)銀行、濕地銀行，或者引入大型企業(yè)，吸引更多社會資金參與到生態(tài)保護工作中。

這一建議的現(xiàn)實基礎(chǔ)，來源于長江上游的重要支流赤水河的實踐。今年6月，赤水河沿線4家酒企共向云南鎮(zhèn)雄捐贈了2400萬元，用來支持當(dāng)?shù)孛撠毠院蜕鷳B(tài)保護工作。從2014年起，僅茅臺集團就連續(xù)10年累計出資5億元作為赤水河流域水污染防治生態(tài)補償資金，用于赤水河保護。

除了大型企業(yè)的參與，赤水河流經(jīng)的云南、貴州、四川3省也建立了跨省的流域生態(tài)補償機制。今年2月，《赤水河流域橫向生態(tài)補償協(xié)議》簽署。云南、貴州、四川3省商定，每省按1∶5∶4的出資比例，拿出兩億元，按3∶4∶3的比例分配給3省，用于該流域生態(tài)環(huán)境治理。

然而，上述赤水河的實踐仍面臨具體管理的問題。據(jù)四川省環(huán)保廳水環(huán)境管理處處長芮永峰介紹，云貴川3省在該流域生態(tài)補償工作中，初步商議出“輪流坐莊”的值班制度，但還需要盡快探索落地，設(shè)立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，并且考慮好相應(yīng)的人員、機構(gòu)設(shè)置。

在長江水利委員會規(guī)劃計劃局副局長羅小勇看來，生態(tài)補償機制包括很多領(lǐng)域和方面，流域內(nèi)的受益主體和責(zé)任主體也有很多個，因此推進速度不會特別快。但是，也不能因此就停下腳步。“如果要把所有事情都搞透了才去行動的話，也很難落地。”

作為全國較早試點跨省市流域生態(tài)補償?shù)貐^(qū)的環(huán)保負(fù)責(zé)人，羅宏也認(rèn)為，保護和治理新安江等長江流域的水生態(tài)環(huán)境，是他義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。“給不給錢、給多少錢不影響我做這件事”。

記者最近還獲悉，在與浙江聯(lián)合實施水環(huán)境橫向生態(tài)補償機制幾年之后，安徽省與江蘇省、河南省也在協(xié)商生態(tài)補償機制合作的可能。羅宏希望，還能有更多的協(xié)調(diào)機制，以進一步促進生態(tài)補償?shù)穆涞貙嵺`。